Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, e' domiciliato per legge, contro la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente in carica, con sede
a Trieste, Piazza Unita' d'Italia, 1, per la declaratoria della
illegittimita' costituzionale giusta deliberazione del Consiglio dei
ministri assunta nella seduta del giorno 6 ottobre 2017, dell'art.
11, comma 9, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
4 agosto 2017, n. 31, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia n. 32, S.O. n. 26, del 9
agosto 2017, come da delibera del Consiglio dei ministri assunta
nella seduta del giorno 6 ottobre 2017.
Premesse di fatto
In data 9 agosto 2017, sul n. 32, S.O. n. 26, del Bollettino
Ufficiale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e' stata
pubblicata la legge regionale 4 agosto 2017, n. 31, intitolata
«Assestamento del bilancio per gli anni 2017-2019 ai sensi dell'art.
6 della legge regionale 10 novembre 2015, n. 26».
In particolare, e per quanto qui interessa, il comma 9, dell'art.
11, della legge n. 31/2017 - nella delibera consiliare di impugnativa
e' indicato, per un evidente errore materiale, il comma 4, ma il
riferimento, come si evince inequivocabilmente dalla motivazione
dell'atto, e' in realta' al comma 9 - stabilisce che per le
amministrazioni del Comparto unico del pubblico impiego regionale e
locale non trova applicazione il limite all'ammontare complessivo
delle risorse destinate annualmente al trattamento economico
accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, fissato, da
ultimo, dall'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio
2017, n. 75.
Tale disposizione eccede le competenze legislative regionali,
invade quelle statali ed e' percio' violativa di previsioni
costituzionali: essa viene pertanto impugnata con il presente ricorso
ex art. 127 Cost. affinche' ne sia dichiarata la illegittimita'
costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente annullamento per i
seguenti
Motivi di diritto
L'art. 11 della legge regionale Friuli-Venezia Giulia n. 31/2017
contiene norme in materia di servizi istituzionali, generali e di
gestione nonche' altre norme intersettoriali e contabili.
In particolare, il comma 9 stabilisce che «In esito ai processi
di riforma ordinamentali del sistema delle autonomie locali e in
virtu' della gia' raggiunta armonizzazione dei trattamenti economici
del personale della regione e degli enti locali per effetto
dell'autonomia contrattuale conseguente alla costituzione del
Comparto unico del pubblico impiego regionale e locale di cui
all'art. 127 della legge regionale 9 novembre 1998, n. 13
(Disposizioni in materia di ambiente, territorio, attivita'
economiche e produttive, sanita' e assistenza sociale, istruzione e
cultura, pubblico impiego, patrimonio immobiliare pubblico, societa'
finanziarie regionali, interventi a supporto dell'Iniziativa Centro
Europea, trattamento dei dati personali e ricostruzione delle zone
terremotate), al fine della concreta attuazione dei processi di
riforma stessi, a decorrere dalla data di efficacia dei Contratti
collettivi di comparto per il triennio 2016-2018, non trova
applicazione, per le amministrazioni del Comparto unico e con
riferimento alle rispettive aree di contrattazione, il limite
all'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale,
di cui all'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25 luglio 2017,
n. 75 (Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere
b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), g), h), l) m),
n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), fermo
restando il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica e
contenimento della spesa della Regione e di quelli previsti
dall'articolo 19, comma 1, lettera c), della legge regionale 17
luglio 2015, n. 18 (La disciplina della finanza locale del
Friuli-Venezia Giulia, nonche' modifiche a disposizioni delle leggi
regionali n. 19/2013, n. 9/2009 e n. 26/2014 concernenti gli enti
locali), per gli enti locali del Friuli-Venezia Giulia».
In buona sostanza, e come s'e' detto, la disposizione regionale
in esame esenta le amministrazioni del Comparto unico del pubblico
impiego regionale e locale e, con riferimento alle rispettive aree di
contrattazione, dal limite all'ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento economico accessorio del
personale, anche di livello dirigenziale, di cui all'art. 23, comma
2, del decreto legislativo n. 75/2017.
Tale norma, com'e' noto, dispone che, nelle more della
progressiva armonizzazione e convergenza dei trattamenti economici
accessori del personale delle amministrazioni pubbliche -
armonizzazione e convergenza demandate, dall'art. 23, comma 1, del
decreto legislativo citato, alla contrattazione collettiva nazionale
-, «al fine di assicurare la semplificazione amministrativa, la
valorizzazione del merito, la qualita' dei servizi e garantire
adeguati livelli di efficienza ed economicita' dell'azione
amministrativa, assicurando al contempo l'invarianza della spesa, a
decorrere dal 1° gennaio 2017, l'ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche
di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche
di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, non puo' superare il corrispondente importo determinato per
l'anno 2016».
L'art. 11, comma 9, della legge regionale impugnata, ritenendo
invece «gia' raggiunta (l')armonizzazione dei trattamenti economici
del personale della regione e degli enti locali per effetto
dell'autonomia contrattuale conseguente alla costituzione del
Comparto unico del pubblico impiego regionale e locale», dispensa le
amministrazioni di quel comparto dall'osservanza del limite fissato
dal decreto legislativo delegato n. 75/2017.
Cosi' disponendo, pero', l'anzidetta norma regionale viola, ad un
tempo, i limiti posti alla potesta' legislativa della Regione sia
dall'art. 117, comma 3, Cost. - che riserva allo Stato la
determinazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica - sia dagli artt. 4 e 68 dello Statuto
speciale approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 - i
quali stabiliscono, rispettivamente, che la potesta' legislativa
regionale in materia di stato giuridico ed economico del personale
addetto agli uffici e agli enti regionali deve svolgersi «In armonia
con la Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento
giuridico della Repubblica, con le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato,
nonche' nel rispetto degli interessi nazionali e di quelli delle
altre Regioni» - art. 4, n. 1 - e che «Le norme sullo stato giuridico
ed il trattamento economico del personale del ruolo regionale devono
uniformarsi alle norme sullo stato giuridico e sul trattamento
economico del personale statale» - art. 68, comma 2.
Il limite all'ammontare complessivo delle risorse destinate
annualmente al trattamento economico accessorio del personale,
dirigenziale e non dirigenziale, stabilito, da ultimo, dall'art. 23,
comma 2, del d.lgs. n. 75/2017, costituisce infatti principio
fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica che,
come tale, non puo' essere derogato dalla legislazione regionale,
neppure da quella delle regioni a statuto speciale.
Come evidenziato anche dalla deliberazione n. 425/2017 della
Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, la
disciplina introdotta dall'art. 23 del d.lgs. n. 75/2017 - e,
segnatamente, il limite ivi fissato all'ammontare complessivo delle
risorse che possono essere annualmente destinate al trattamento
economico accessorio del personale, anche di livello dirigenziale,
delle amministrazioni pubbliche -, si pone in linea di continuita'
con la normativa vincolistica precedente - art. 9, comma 2-bis, del
d.l. 31 maggio 2010, n. 78, inserito, in sede di conversione, dalla
legge 30 luglio 2010, n. 122 e art. 1, comma 236, della legge 28
dicembre 2015, n. 208 - di contenuto pressoche' analogo sia pure
nella riconosciuta diversita' dei tetti di spesa succedutisi nel
tempo.
La sostanziale continuita' delle modalita' attuative dei
provvedimenti vincolistici e la oggettiva sovrapponibilita' delle
disposizioni in questione fa si' che le problematiche applicative si
riproducano in termini sostanzialmente analoghi in costanza del nuovo
limite di spesa introdotto nel 2017.
Come afferma l'Organo di controllo, pur in presenza di un
mutamento del quadro ordinamentale all'interno del quale si collocano
le disposizioni vincolistiche in esame (comunque caratterizzate dalla
sostanziale riproduzione della struttura del limite di spesa,
eccezion fatta per il diverso riferimento temporale), il legislatore
nazionale ha voluto porre un limite alla crescita dei fondi della
contrattazione integrativa destinati alla generalita' dei dipendenti
pubblici.
Ma se l'intento sotteso all'art. 23, comma 2, d.lgs. n. 75/2017 -
cosi' come del resto alle norme precedenti di analogo tenore - e'
quello di porre un limite alla crescita dei fondi della
contrattazione collettiva integrativa destinati alla generalita' dei
dipendenti pubblici, e' evidente che esso costituisce, come s'e'
detto, principio fondamentale della legislazione dello Stato in
materia di coordinamento della finanza pubblica che, come tale, si
impone necessariamente ed inderogabilmente a tutte le regioni,
comprese quelle ad autonomia speciale (in questo senso, sia pure con
riferimento al limite fissato dall'art. 9, comma 2-bis, del d.l. n.
78/2010, v. Corte cost. n. 61/2014, ove si legge che la disposizione
ha siffatta natura perche' «introduce un limite per un settore
rilevante della spesa per il personale, costituito dalle voci del
trattamento accessorio» e, come tale, e' stata dunque «legittimamente
emanata dallo Stato nell'esercizio della sua competenza legislativa
concorrente nella predetta materia»; sulla legittimita'
costituzionale della stessa norma e del limite da essa introdotto v.
anche Corte cost. n. 178/2015).
Queste non possono infatti discostarsene sul presupposto del gia'
avvenuto conseguimento dell'obiettivo cui quel limite e' preordinato
- armonizzazione dei trattamenti economici del personale della
regione e degli enti locali -, perche' solo allo Stato, in un quadro
complessivo di coordinamento della finanza pubblica, compete operare
una siffatta valutazione: valutazione che la reiterazione di quel
limite, operata senza eccezioni con il d.lgs. n. 75/2017 anche per
l'anno in corso, induce evidentemente a ritenere non ancora
positivamente effettuata.
Da tanto consegue che la nonna regionale che quel limite deroga,
contrastando con principio fondamentale della legislazione statale in
materia di coordinamento della finanza pubblica, quale posto
dall'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75/2017, lede, per un verso, il
precetto di cui all'art. 117, comma 3, della Costituzione e viola,
per un altro, le richiamate disposizioni statutarie - artt. 4, n. 1 e
68, comma 2 - che fissano e delimitano le competenze legislative
regionali in materia di stato e trattamento economico del personale.